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PPP模式缺点

选择字号: 超大 标准 发布时间:2017-12-10 10:11 | 作者:编辑

PPP模式缺点:虽然PPP模式的上述优势得到市场的一致认可,并且大部分都有实证数据支持,但任何事情都不可能十全十美,PPP模式在运作过程中也存在以下缺点:私营机构融资成本较高、特许经营导致的垄断性、复杂的交易结构带来的低效率、长期合同缺乏灵活性、成本和服务之间的两难选择等。

1PPP模式导致私营机构融资成本较高

与公共部门相比,金融市场对私营机构信用水平的认可度通常略低,导致私营机构的融资成本通常要高于公共机构的融资成本。当然,在评价社会资本的融资成本时,除了考虑利率之外,还需要考虑项目所转移的风险、社会资本的创新能力,以及项目总体绩效的提升等,从社会整体的功效考虑项目价值。此外,社会资本和公共机构的融资成本也在进一步接近,虽然融资成本的差异不可能完全消除,但这方面的影响在逐渐降低。

图1.3(略)显示了10年期的企业债和相同年限国债、地方政府债、城投债的到期收益率。其中,企业债可以近似为大型社会资本的融资成本;国债为无风险利率;地方政府债可以视为地方政府信用担保的融资成本;由于融资平台在基础设施建设方面的特殊地位,城投债的收益率可视为10年期部分在建基础设施的融资成本。可以看到:大型社会资本的融资成本高于国债和地方政府债,低于城投债;社会资本的融资成本和国债/地方政府债的差距在逐渐缩小,尤其是2015年年初以来,社会资本的融资成本无论是绝对值,还是与国债/地方政府债的差距,都在逐渐降低。

2PPP模式普遍采用的特许经营制度可能导致垄断

一方面,在PPP模式下,居高的投标成本和交易费用以及复杂的长期合同,导致很多规模较小的私营机构对PPP项目望而却步,因此减少了政府部门对社会资本的选择空间,也使招投标过程不能实现良好的竞争性。另一方面,PPP模式普遍采用的特许经营制度,实际上使中标的投资运营商获得了一定程度的垄断性,利益基本上能得到合同保障。这种缺乏竞争的环境在某些情况下会减弱私营机构降低成本、提高服务品质的动力。当然,PPP模式并不是产生垄断性的必要条件,在单纯的政府模式下,政府实际上也表现出垄断性。

3PPP项目复杂的交易结构可能降低效率

首先,在PPP项目中,通常需要多个独立参与者通力合作,而多个参与者会导致整个项目的约束条件增加。其次,由于每个参与项目的商业机构都会在咨询、会计和法律等方面产生支出,这部分支出会包括在投标价格中,从而传导给公共部门。国外的经验显示,PPP市场越成熟,这部分成本就越低。例如,如果公共部门采用标准化的合同体系,可以为参与商业机构节省在项目尽职调查和评估过程中所产生的成本。同时,在评估增加的这部分交易成本时,也需要考虑PPP模式下通过风险分担带来的额外好处。再次,复杂的交易结构需要公共部门和私营机构建立与PPP模式相匹配的专业能力。现阶段,国内相关方面的能力欠缺较为明显,现状的改善还需要较长时间。在这种情况下,政府部门过度依赖外部咨询机构,会导致在项目开展过程中所积累的知识和经验并没有沉淀在公共部门内部,这又减缓了公共部门提升建设相关能力的进度。各个国家都成立了类似PPP中心的组织,包括中国的财政部PPP中心、英国的Infrastructure UK、加拿大的PPP Canada、美国的NCPPP、欧盟的EPEC等,这些组织在沉淀PPP项目经验和知识的过程中起着非常重要的作用。最后,交易结构的复杂性和众多的参与方可能使项目沟通存在一定的障碍,特别是在未来发生一些不可预料的事件时,可能会在合同条款的争议方面耗费过多时间。而且,即便在项目启动的过程中,也可能存在公共部门内部意见不一致,或民众和公共部门意见不一致的情况,这在一定程度上会降低效率。

4PPP的长期合同缺乏足够的灵活性

为了项目长期运行稳定,PPP合同可能会比较严格,灵活性不够,公共部门或私营机构在起草合同的时候,很难将未来的变化充分地考虑进来,合同条款通常只考虑当前时点的情况,导致项目后期管理不能因时制宜,而只能遵照合同条款执行——哪怕这些条款已经不再能使项目生命周期的综合成本最优化。解决合同灵活性和合理性的途径有两个方面:一是在项目前期就尽最大努力做好整个生命周期的规划,通常,公共部门需要聘请具有丰富PPP项目经验的咨询机构对项目进行前期调查分析,确保参与方对项目需求有充分的理解,对项目的费用有可靠的预算,对风险有全面的评估并可以在公共部门和私营机构间实现最优分担;同时,还要确保通过招投标过程得到具有竞争性的报价,当然这些前期工作势必产生不菲的成本。二是在起草合同时保留适当的灵活性,这也必将增加成本,一方面是来自投资的不确定性增加而产生的风险溢价,另一方面是来自将来需要改变对私营机构的激励机制而产生的或有支出。解决合同灵活性和合理性的成本,有可能降低项目投资者的投资回报率,防止出现过高的投资回报率。

5、公众使用公共产品/公共服务的成本表面上可能提高

如果公共产品/公共服务由公共部门提供,由于公共部门的非营利性和不按全成本核算定价的特点,公众所付出的直接使用费用较低。当然,世界上不存在免费午餐,低收费最终会表现为地方政府债务的累积或公共机构的亏损,也会通过其他渠道由公众承担相关成本,甚至潜在成本可能更高。在PPP模式的定价机制下,私营机构需要补偿项目相关的全部成本并获得合理水平的投资收益,对产品或服务进行市场化的定价,可能增加公众的直接使用成本。如此,PPP合同中约定的定价机制可能是控制公共资源使用成本的一个手段,但定价机制的确定同样困难,尤其在涉及多边合作的PPP项目中,不仅需要考虑当地的发展水平、技术进步的趋势,还需要考虑汇率等其他因素。一个典型的例子是来宾B电厂的电价,资料显示来宾B电厂的电价比来宾A电厂的电价高出60%有余,其中一个主要原因是运营期满15年后项目公司将项目资产无偿移交给地方政府,项目的巨额投资要在15年内回收,远低于电厂的正常使用年限和投资回收期。从各国的经验来看,PPP项目总体上可以降低公众使用公共产品/公共服务的综合成本。

通过前文的实证数据,我们可以发现,PPP模式在提高效率方面的贡献有大量实证案例支撑,通过必要的流程优化、引入适宜的争议解决机制,并规范公共治理方式,可以有效控制效率降低的风险。

      公共私营合作制(PPP)模式的优点及必要条件

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