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贸易救济(二)

选择字号: 超大 标准 发布时间:2018-03-05 10:10 | 作者:编辑

  六、我国贸易救济的形势
  中国成为贸易救济措施的最大受害国,维护产业安全的形势依然严峻
  我国的进出口贸易总额从2000年的4743亿美元增加到2006年的1.76万亿美元,跃居世界第三位,已经成为名副其实的贸易大国。这对原有的国际贸易格局发生了重要影响,而对一些国家的市场形成冲击,从而引发贸易摩擦。贸易摩擦不仅是制度、体制的对抗,还是综合国力竞争的反映。正是因为我们的逐渐强大,才引起了世界的关注。也即,部分国家对中国的发展持警惕甚至敌视态度,也起到推波助澜的作用。
  (一)中国连续12年成为全球遭受反倾销最多的国家,外向型产业发展受到制约
  我国已经连续12年成为全球遭受反倾销最多的国家,与我国占世界出口总额的比重非常不对称。从1995年至2006年底,共有42个世贸成员发起 3044起反倾销调查。针对中国产品发起的反倾销案件就有536起,占全球反倾销立案总数的17.6%,直接涉案金额220多亿美元。2006年共有23 个世贸成员发起193起反倾销调查,其中针对我国发起反倾销调查案件为68起,占总数的35.2%。
  这些反倾销案件中,除部分胜诉后能保持市场份额外,企业在贸易摩擦后的选择只能是退出该国市场或者进行贸易转移。由于我国企业一贯的"跟风"习惯又迅速把贸易摩擦带到被转移的国家和地区,从而形成新的贸易摩擦。这对我国外向型企业的发展起到很大的制约作用。
  (二)针对我国的新的保护措施层出不穷,贸易争端领域不断延伸
  在WTO框架下,关税壁垒越来越受到制约,各成员方不断创造和使用新的保护措施,安全标准、质量标准、环境标准等技术贸易壁垒以及卫生、防疫、市场秩序等其他非关税壁垒措施被频繁使用。欧盟通过"欧盟非食品快速预警系统",逐渐提高对输欧产品的安全和环保等方面的标准,2007年上半年,"欧盟非食品快速预警系统"(RAPEX)共发布消费者警告599次,其中,针对原产于中国的产品的292次。近年来,我国的贸易争端更是由货物贸易扩展到服务贸易、知识产权等多个领域,由企业为主的微观层面向宏观经济政策和体制层面发展。
  尤其是,部分国家利用我入世议定书中的"非市场经济"(15条)、"特保"(16条)、"纺织品特别限制"等条款,动辄使用保护措施,使贸易争端领域不断延伸。截至2006年底,美国、欧盟、土耳其、秘鲁、印度、哥伦比亚等国对我"特保"1案件总计73起。对于市场经济地位问题,虽然我们近年来取得了一些外交上的成绩,迄今已有75个国家承认中国完全市场经济地位,但世界上主要的贸易伙伴,比如美国、欧盟等都还没有承认我国的市场经济地位。
  (三)我国产业竞争力不强,维护产业安全形势不容乐观
  贸易与工业存在着内在的联系。国际贸易的竞争主要表现为产品的竞争,而产品则来源于产业。因此,贸易的竞争实际就是产业的竞争或者说企业的竞争。在某种程度上,贸易的水平是产业的竞争力决定的。愈演愈烈的中外贸易摩擦,除了国际贸易保护主义的因素,我国自身在经济结构、体制和政策方面存在的问题不容忽视,尤其是,我国产业国际竞争力不强是重要诱因。
  首先,我国产业发展遇到了结构性冲突。我国新兴产业在发达国家已经成熟甚至成为夕阳产业,在竞争中处于劣势,而我国有比较优势的产业与发展中国家的支柱产业具有同质性,国际市场上短兵相接。比如,我国与印度同为原料药制造大国,同类产业结构的相似性导致我国在原料药领域遭受的反倾销案件中,印度对我国立案数占一半。土耳其纺织业界抱怨我国产品"蚕食"其在美欧市场的份额,不断对我采取反倾销等贸易限制措施。目前,土耳其对我国发起的反倾销调查中有1/6针对我国的纺织品。
  其次,我国部分产业发展依赖国际市场程度严重。部分产业产能过剩,许多企业主要依靠国际市场解决产品销路。目前,我国DVD的出口依存度高达80%以上,服装出口依存度达79%以上,摩托车和皮鞋的出口依存度超过60%,照相机、电冰箱、彩电、空调的出口依存度达到40-60%。我国出口市场相对集中,对美国、欧盟和日本的出口合计占我国出口总额的52%。出口依存度高和出口市场集中导致部分产业受国际经济影响较大,容易引发贸易纠纷。
  第三,我国产业竞争力总体较弱,为产业安全带来隐忧。产业安全取决于产业竞争力,而产业竞争力的核心是创新能力。世界经济论坛发布的《2006至 2007年全球竞争力报告》显示,中国总体竞争力排名第54位,比上年下降了6位。2005年,我国仅有万分之三左右的企业拥有自主知识产权核心技术,对外技术依存度达50%。我国拥有商标的企业不到40%,自有品牌产品出口比重不足10%,名牌产品只占我国出口500强企业销售收入的6%。
  第四、我国弱势和新兴产业受到国外进口产品冲击。跨国公司实施扩张策略,对我国的新兴产业进行打压。尤其是,入世后,一些外国产品利用我市场准入全面放宽的机会,大肆进入我国市场。当我国企业尚无生产能力时,它们以极高价格在我国市场销售,获取高额垄断利润;而当我国企业具备生产能力时,他们开始大幅降价,试图以低价倾销策略挤垮我弱势和新兴产业。比如,我国的有机硅产业,试车18次,进口产品的价格每次都会伴随着试车大幅起伏,试车前价格3万多,我们开始试车就降到1万多,一旦试车失败就又恢复到3万多。
  根据国际经验,一个国家和地区在经济快速增长和出口迅速增加的过程中,往往会遭遇较多的贸易摩擦。例如,日本、韩国和我国台湾地区在经济崛起的过程中,所遭遇的贸易摩擦也大幅度增加。以日美贸易摩擦为例,从最初的纺织品和服装贸易摩擦开始,在钢铁、彩电、机床、汽车、半导体、农产品和日元汇率等领域发生了非常频繁的争端和摩擦。因此,我们既要以平常心来看待贸易摩擦,也要吸取日本在产业升级方面的经验。日本与美国的贸易战打了几十年,但是,这也是日本发展最快的几十年。关键是,我们要从中总结经验、教训,变外来压力为内在动力,不断推动我们产业升级和经济发展。
  七、我国贸易救济立法与实践成就斐然
  1997年,我国颁布了《中华人民共和国反倾销和反补贴条例》,并对进口新闻纸发起了我国第一起反倾销案。这标志着中国在经济全球化背景下开始运用国际通行规则来保护国内产业、维护公平贸易秩序,也表明中国在维护产业安全工作中从被动走向主动。这两件事都具有历史性意义。回顾我国贸易救济措施十年历程,无论立法抑或实践,都取得了令人瞩目的成绩。
  (一)我国建立了比较完善的贸易救济法律体系,贸易救济措施逐步规范化、制度化
  贸易救济法律包括国内法和国际法2两部分。在入世协定书中,我国虽然承诺国内法律要与WTO规则保持一致,但并没有承诺直接适用WTO规则,因此,我国所采取的贸易救济措施的直接依据还是国内法。十年来,我国依据WTO规则,建立了比较完善的贸易救济的国内法体系。
  我国的贸易救济法律制度的建立经历了三个阶段。第一个阶段,是在入世谈判过程中,1994年5月12日全国人大常委会通过了《中华人民共和国对外贸易法》,第一次对反倾销、反补贴和保障措施法律制度作出了原则性规定。1997年3月25日,国务院颁布了《中华人民共和国反倾销和反补贴条例》,填补了国内贸易救济措施法律的空白,使我国政府对进口产品采取反倾销和反补贴措施有了最早的法律依据,朝着用法律手段规范进出口贸易、保护国内产业迈出了第一步。
  第二个阶段,是我国为履行加入世贸组织关于修改完善国内法律的承诺完成的。2001年11月26日,在我国正式成为世界贸易组织成员的当天,国务院颁布了《中华人民共和国反倾销条例》;随后,又连续颁布了《中华人民共和国反补贴条例》和《中华人民共和国保障措施条例》,三个条例自2002年1月1日起施行。这是我国适应入世要求,健全反倾销、反补贴、保障措施法律体系的重大举措,也为我国今后更有效地运用法律武器保护国内产业提供了基础,创造了有利条件。
  第三个阶段,2004年4月6日,第十届全国人民代表大会常务委员会第八次会议表决通过了修订后的《中华人民共和国对外贸易法》(以下简称"《外贸法》"),并于2004年7月1日起正式施行,迈入了我国贸易救济措施体系建立"三步曲"的第三步。新《外贸法》中专门增加了"对外贸易调查"、"对外贸易救济"章节,使我国贸易救济法规条例有了明确的上位法律依据。《外贸法》通过人大表决前,国务院相继公布最新修订的《中华人民共和国反倾销条例》、《中华人民共和国反补贴条例》和《中华人民共和国保障措施条例》,并从2004年6月1日起施行。
  经过近十年来的不断制定和完善,我国已初步建立了一套符合WTO规则、比较完善,包含法律、行政法规、部门规章和司法解释等的多层次的贸易救济法律体系。具体包括:
  1、一部法律:《中华人民共和国对外贸易法》。新的《外贸法》增加了"与对外贸易有关的知识产权保护"、"对外贸易调查"、"对外贸易救济"等3章内容,完善了对外贸易调查与对外贸易救济等法律框架。《外贸法》按照WTO成员享有权利与履行义务相平衡的原则,就对外贸易调查、对外贸易救济等方面增加了相关规定,授权有关政府主管部门在WTO规则范围内依法运用反倾销、反补贴及保障措施等救济手段,为中国产业和市场的健康发展提供了强有力的支持和保障。
  2、三个行政法规:《中华人民共和国反倾销条例》、《中华人民共和国反补贴条例》和《中华人民共和国保障措施条例》。我国贸易救济措施法律体系中重要部分是《中华人民共和国反倾销条例》、《中华人民共和国反补贴条例》和《中华人民共和国保障措施条例》三个条例。三个条例从法律实体和法律程序上对反倾销、反补贴和保障措施的认定和实施程序都有明确规定。
  3、二十七个部门规章。商务部成立后,修订并发布了27个关于贸易救济措施的部门规章,内容涉及反倾销、反补贴、保障措施调查与裁决等各个方面,如:《反倾销产业损害调查规定》、《反补贴产业损害调查规定》、《保障措施产业损害调查规定》和《保障措施调查听证会暂行规则》等。
  4、两个司法解释。2002年11月21日,最高人民法院发布公告,就反倾销和反补贴案件的司法审查公布了两个司法解释:《最高人民法院关于审理反倾销行政案件应用法律若干问题的规定》和《最高人民法院关于审理反补贴行政案件应用法律若干问题的规定》,自2003年1月1日起施行。这两个规定为中国法院开展反倾销、反补贴案件的司法审查提供了法律依据。
  可以看出,这些制度上的创新与完善,填补了我国国际贸易法的立法空白,对构建符合法律发展潮流的国际法体系具有重要意义。
  (二)贸易救济措施在我国维护公平贸易秩序、保护国内产业安全方面发挥了不可替代的作用
  1997年至今,我国共对来自24个国家的进口产品发起反倾销调查48起,按WTO统计口径为150起。保障措施1起。我国的反倾销案件涉及化工、轻工、纺织、钢铁、电子、医药6大行业,45种产品;涉及国内企业136家,涉案进口金额超过170多亿美元,涉案当年产业规模超过3000亿元人民币;遍布全国26个省区市,北京、山东、江苏、上海和吉林等省市的反倾销案件超过了10起。我国反倾销案件涉及24个国家与地区,前三位分别是日本29起、韩国 28起、美国22起。我国前三大贸易伙伴欧盟、美国、日本,占案件总数的约60%。截至目前,45起反倾销案件已经结案,其中肯定性裁决35起,无损害裁决4起,倾销幅度可忽略不计终止调查1起,申请人撤诉终止调查3起;目前,还有3起案件正在调查中。这些贸易救济措施的实施,对我国维护产业安全、提升产业竞争力、促进产业发展产生了积极的推动作用。
  一是维护了公平贸易秩序。运用贸易救济措施,有效地缓解了国外产品低价倾销进口对国内产业的冲击,为产业发展创造了一个公平竞争的良好市场环境。据 2006年度跟踪数据显示,33起肯定性裁决的反倾销案中,有19起涉案产品进口数量呈下降趋势,29起涉案产品进口价格呈上升态势。
  二是产业竞争力得到提升。贸易救济措施促使产业结构调整加快,产业竞争力迅速提高。不锈钢冷轧薄板反倾销措施执行后,该行业扭亏为盈,产能扩张,太原钢铁公司从立案时的25万吨增至目前300万吨,成为世界最大的单体不锈钢冷轧加工厂。2001年聚脂切片产业亏损5671万元,采取反倾销措施后,当年盈利1825万元,2005年的产能达2000万吨,占世界产能40%。
  三是高科技产业和幼稚产业受到保护。贸易救济措施为我国高科技产业的发展赢得了时间、技术和市场。有机硅是高科技化工新材料,作为航天科技的战略产品,曾受到西方严密的技术封锁。反倾销措施实施后,国内有机硅产业抓住时机迅速壮大,新研制出的产品被用于神六的发射,2005年、2006年的有机硅行业利润合计超过25亿元。光纤反倾销案件终裁后,长飞光纤光缆有限公司的光纤产量由2002年的350万芯公里增长到2004年的650万芯公里,成为全球第三。
  四是农民直接受益。2006年马铃薯淀粉反倾销措施后,马铃薯淀粉加工企业开工率、销售量及销售价格均上升。同时,马铃薯的收购数量和收购价格大幅回升,直接惠及甘肃、青海、内蒙古、云南、黑龙江等省区300万农户。据青海省农业厅统计,立案后,农民平均每户增收400-1600元,仅因提高收购价,该省农民就增收6400万元。
  八、我国贸易救济立法的前景展望
  贸易救济措施被成员国频繁使用,甚至成为贸易保护主义的工具。除了因为世界经济竞争加剧之外,世贸组织对贸易救济规则的制度设计的缺陷也成为重要诱因。一是国际法与国内法价值取向的冲突。虽然WTO的设立宗旨是贸易自由化,但是,为了它为了防止贸易自由化被滥用,作为一个安全阀而创造了贸易救济措施,以纠正不正当贸易。表面上看,在一个制度里面可以既考虑了贸易自由化,又兼顾了公平竞争。但是,WTO规则的最大追求是贸易自由化,而国内法的最大追求本国利益最大化,也就是保护国内产业。当二者出现冲突的时候,成员方当然优先选择贸易保护主义。二是WTO规则的制度设计存在缺陷。一方面,WTO授予成员方过大的自由裁量权。WTO规则的立法思想沿用了西方强调程序正义的理念,是重程序轻实体。比如,在反倾销的产业损害调查中,它关注是否全部考察了 15个指标,至于考察的结果并不过多追求,只是要求裁决是"适当的"、"合理的"。如果"法官"立场具有倾向性,较大的自由裁量权无疑会增加裁决的不公。另一方面,贸易救济措施的裁决机关是本国政府,这样,本国政府就承担着双重职能也即公平裁决和保护国内产业。二者一旦出现冲突,保护国内产业的利益也会成为首要选择。这也可以就理解什么目前各国立案越来越容易,而肯定性裁决也逐渐增多。三是WTO规则的认可。因为,在WTO规则中,关税壁垒、进口限制等措施逐渐被取缔,而贸易救济措施是WTO许可的合法的保护措施。
  各成员国也看到了三个协定中制度设计的缺陷,在多哈回合的谈判中,有关贸易救济的规则谈判始终成为关注的焦点。从2002年起截至2005年6月,多哈回合反倾销规则谈判已进行了五年的时间,共有大约30个成员方提交了260份提案,议题围绕低税规则3、因果关系4、实质损害威胁5、实质阻碍6、归零问题7、透明度(披露、公告、信息获得等)8、可获得信息原则9、价格承诺10、规避11、被调查产品12、日落复审13等,几乎涉及到反倾销协定的方方面面。但是,由于欧盟、美国是现有贸易救济规则的既得利益方,属于"保守派",他们在与日本、韩国等改革"激进派"的博弈中仍然掌握着主动权,所以,在短期内对贸易救济规则进行修改很难实现。因此,围绕反倾销协定等三个协定来完善国内立法仍然是我们的基本方向。
  我国贸易救济措施立法短短十年的历程与西方百年的历史相比还有很大差距,不能裹足不前,固步自封。一是要努力提升贸易救济立法位阶,继续完善贸易救济规则。目前,有120多个国家或地区制定了反倾销法,且越来越简便易行。我们也要努力提高立法技术和水平,努力将贸易救济规则提升到法律层面。要继续完善立法,制定反规避、日落复审等法律制度。二是要借鉴西方发达国家有益的经验,有效维护国内产业安全。比如,借鉴欧盟的低税规则和公共利益原则,妥善协调反倾销案件中上下游产业利益,学习欧盟建立中小企业立案绿色通道,简化立案申请程序。三是加强产业政策立法。实践证明,战后兴起的发达国家,如日本、德国,产业政策法在其提升产业竞争力过程中都起到了关键作用。还要借鉴发达国家在保护国内产业方面有益的制度性安排,逐步形成具有中国特色的产业安全保障体系。
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